이벤트 산업 행사대행의 불공정을 개선하기 위한 법 개정 Study
지난 2012년4월에 중소기업청으로부터 정식인가를 받은 한국이벤트산업협동조합(이하‘조합)은 이벤트산업의 발전과 종사자의 권익보호를 위해 출범하였습니다. 무엇보다 이벤트산업의 정착과 산업의 안정적 기반을 위해서는 산업으로 인정받을 수 있는 ‘법안’이 필요했습니다. 컨벤션, 전시산업은 이미 오래 전부터 법률로 제정되어 관할 정부 부처의 관리를 통해 다양한 수혜를 받았습니다.
하지만 이벤트산업은 관련 법률이 없다 보니 담당하는 부처, 관련 규정 등이 없어 수혜를 전혀 받지 못하고 있는 것이 현실입니다. ‘천안함’, ‘신종플루’, ‘대통령 서거’, ‘ 세월호 참사’등의 영향으로 행사취소에 따른 막대한 피해를 당했지만 그 어떤 보상도 받지 못하는 가장 큰 이유는 바로 ‘관련 법안의 부재’였던 것입니다.
이에 ‘조합’에서는 대외협력위원회(위원장 김정진)가 주최가 되어 산업법률 제정에 혼신을 힘을 기울여 1년여 간의 관련법률검토, 이벤트산업의 현황, 선행연구 등을 통해 ‘초안’을 마련하게 되었습니다. 또한 관련법률의 제정을 위해서는 국회, 국회의원등과의 긴밀한 협조와 협력이 필요하여 이에 대한 관련부서 및 관련자 등의 접촉을 통해 교두보를 마련했습니다.
다행히 유관 기관 및 관계자들이 ‘이벤트산업’대한 관심과 매력이 있다고 판단하여 적극 검토와 더불어 공동 연구시간도 갖게 되었습니다. 특히 이벤트산업의 경우에는 ‘인력중심과 인적커뮤니케이션“에 기반을 둔 산업이라 그 어떤 분야보다도 ‘고용창출’에 대한 기대가 높다고 판단하여 적극적인 검토와 교감을 같이 하여 법안제정 준비에 박차를 가했습니다.
유관 기관(국회 및 국회의원), 업계, 학계 등이 중심이 되어 여러 차례의 회의와 토론을 거쳐 가까스로 ‘법안 초안’을 마련하게 되었고 정식절차를 통해 제정에 대한 과정 중에 있습니다. 통과를 할 수도 있고 통과를 하지 못하는 경우도 있겠지만 우리의 숙원사업인 '이벤트진흥법(가칭)‘ 제정을 기다리고 있습니다.
법안 제정을 위해 여러 가지 검토를 하던 중 법률이 새로 만들어지는 것과 기존 법률의 개정에 관한 차이점을 알게 되었습니다. 즉 ‘제정’과 ‘개정’의 차이인 것입니다. 아무래도 새로 만드는 ‘제정’의 경우가 난이도와 과정이 훨씬 험난했습니다.
하지만 개정에 관련해서는 일부 부처 혹은 기관(국민고층처리위원회) 을 통해 기존 법률 혹은 규정의 모순, 혹은 개선점 등을 제안을 하게 되면 정식절차를 밟아 개정을 할 수 있다는 사실을 알게 되었습니다. 아무래도 제정보다는 용이하다는 장점도 있지만 무엇보다 우리 이벤트산업 현실에 ‘가시’를 제거할 수 있고 현실적으로 접근할 수 있는 것이 장점이라는 것을 알게 되었습니다.
이에 제정 작업과 별개로 개정작업을 하기로 하여 이벤트산업의 ‘가시’를 찾게 되었고 이를 우리 현실에 맞게 고치도록 하는 노력을 하기로 했습니다. 실질적인 업계의 혜택을 줄 수 있고 좀 더 빠른 대응을 하기 위해서는 반드시 필요하다고 인식을 했습니다.
이에 ‘제정’ 때와 마찬가지로 각종 법령과 규정을 찾아 무엇이 잘못되었는지에 대한 검토와 이에 대한 대안마련을 깊게 연구를 했습니다. 대외협력위원장인 김정진(매크로매트릭스 대표가 이 작업에 몰입하였고 문헌과 선행연구 등 이론적 정립을 위해 ‘고시합격자’인 예비법조인을 개인경비로 고용하여 연구를 하였습니다. 이에 미력하나마 우리에게 산재한 문제점과 그에 대한 대안을 찾아 일부 제시하게 되었습니다.
내려진 결론이 완벽하다고 혹은 반드시 개정할 수 있다고는 단언하지 못하지만 이런 과정을 통해 언젠가는 이벤트산업의 방해가 되거나 피해를 주고 있는 규정을 바꾸는데 미력이나마 도움이 되었으면 합니다.
이에 총 6가지의 논제로 에세이를 시작합니다. 혹여나 부족한 부분이나 더해야 할 부분이 있다면 언제든지 연락 주시기 바랍니다.
개인의 노력도 중요하고 조합의 노력도 중요하지만 무엇보단 업계 관계자 분들의 관심과 조언이 필요한 때입니다. 아무쪼록 좋은 결과와 맑은 내일을 위한 결실이 있길 기대합니다.
I. 서론
현 국가 행사대행 입찰 과정에는 이벤트 사업자, 특히 중소기업 이벤트 사업자에게 부당한 부분이 많다. 현행 시행되고 있는 이벤트 산업 입찰제도는 이벤트 산업의 산업적 특성이 고려되지 않은 채 입찰제도가 단지 국가 조달의 일환으로 그 조달의 업체선정을 제도 자체로서 동일하게 적용 시키는 것으로서 문제점이 지적되고 있다. 따라서 이벤트 산업의 특성을 반영한 입찰제도 제정과 이에 근거가 될 수 있는 이벤트 산업 입찰에 대한 학제적 연구의 필요성이 제기되고 있는 시점이다.1)
이벤트 산업은 소프트웨어 산업과 달리 별도의 진흥법에 의하여 보호받지 못하고 있으며, 산업의 특성상 국가 계약 과정에서 구매 계약, 공사 계약 혹은 용역 계약 모두의 특성을 가지고 있다고 볼 수 있으나 이에 대한 구체적인 가이드라인이 미흡하다. 이벤트 관련 입찰제도의 공백으로 인한 피해를 사전에 방지하고, 이벤트 산업을 진흥하기 위하여 문제점을 파악하고 해결방안을 제시한다.
국가 행사대행 입찰 과정에서의 두드러지는 문제점은 다음 여섯 항목으로 정리될 수 있다.
1. ‘협상에 의한 계약’ 체결 과정에서의 문제점
2. 일반관리비 및 이윤의 불공정한 상한선 규정
3. 국가, 지자체의 이벤트 용역 입찰의 비용 측정 문제에 관한 문제
4. 행사기획서의 무단 도용
5. 저가 투찰과 불공정 하도급 및 공동수급을 가장한 하도급
6. 법인의 중소기업자격 획득 및 관련 입찰 참여 문제
각 항목의 현황을 파악하고 이를 분석하여 해결 방안을 제시한다.
Ⅱ 이벤트 산업 행사대행 입찰 과정에서의 문제점
1-1. ‘협상에 의한 계약’ 체결에서의 문제점
(1) 현황
국가 입찰 과정에서, 이벤트 용역 계약의 경우 국가계약법 시행령 제43조와 제43조의2에 의하여 ‘협상에 의한 계약’의 방법으로 낙찰이 진행된다. 하지만 협상에 의한 계약의 경우 일반 경쟁 입찰과는 달리 추정가격을 기준으로 예산이 측정되며, 추정가격은 예정가격과 달리 인건비, 일반관리비, 이윤 등이 산입되어 산정되지 않으며, 입찰 시 경쟁의 방식 역시 차이가 있다. 이로 인하여 입찰에 참여하는 이벤트 산업 업체들이 예상치 못한 피해를 보고 있다. 아래서는 이에 대해 분석하고, 해결 방안을 제시한다.
(2) 협상에 의한 계약과 일반경쟁 입찰의 차이점
1) 우리나라의 국가계약법과 지방계약법에서는 일반경쟁입찰제한경쟁입찰지명경쟁입찰수의계약협상에의한계약 5가지의 계약 방식을 인정하고 있다. 하지만 ~의계약은‘국가계약법’에 근거를 두고 있지만, 협상에 의한 계약은‘국가계약법 시행령’에 그 근거를 두고 있을 뿐 아니라 계약 방식의 일종이 아니라 낙찰기준과 연계하여 규정되고 있다.
2) 협상에 의한 계약이란 발주자와 제안사가 가격 및 기술 분야에서 협상을 통해 계약을 진행하는 것을 말한다. 가격협상 및 기술협상의 두 부분으로 나누어 협상을 진행한다. 발주자는 가격 및 기술 분야에서 협상 적격자로 선정된 업체를 대상으로 우선 순위를 정하여 협상을 진행한다. 만약 발주자와 우선 협상 대상자 사이에 협상이 성립된 경우 발주자는 다른 2위 이하의 협상 적격자와 협상을 실시하지 않는다. 만약 우선 협상 대상자와 협상이 결렬된 경우 발주자는 2위 업체와 협상을 진행한다. 만약 2위 업체와도 협상이 결렬된 경우 그 다음 순위의 업체와 협상을 진행한다. 만약 모든 협상 적격자와 협상이 결렬된 경우 발주자는 해당 과제를 재공고하여 다시 입찰에 부칠 수 있다.
3) 이벤트 용역 사업이 협상에 의한 계약에 의하여 진행되는 이유는 여러가지를 유추해 볼 수 있다. 국가계약법 시행령 제43조에서 ‘각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 물품·용역계약에 있어서 계약이행의 전문성·기술성·긴급성, 공공시설물의 안전성 및 그 밖에 국가안보 목적등의 이유로 필요하다고 인정되는 경우에는 제42조의 규정에 불구하고 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통하여 국가에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결할 수 있다.’ 라고 규정하여, 중앙관서의 장과 계약담당공무원에게 협상에 의한 계약으로 진행할 수 있는 재량권을 부여하였다.
또한, 동령 제43조의2는 지식기반사업의 경우에도 협상에 의한 계약을 체결할 수 있는 재량권을 중앙관서의 장과 담당 공무원에게 부여하고 있다. 동조는 5목에서 ‘문화산업진흥 기본법에 의한 문화사업’에 해당할 경우 협상에 의한 계약을 적용할 수 있다 규정하였지만, 이벤트 용역 사업은 문화산업진흥 기본법의 규제 범위에서 제외되는 「전시산업발전법」 제2조제2호의 전시회·박람회·견본시장과 관련된 산업에 포함되므로, 동조 8목의 그밖에 각 중앙관서의 장이 이에 해당한다고 인정하는 사업에 해당하여 ‘협상에 의한 계약’으로 진행될 수 있다.
4) 협상에 의한 계약은 일반 계약과는 달리 여러 후보자의 제안서를 평가 한 후 (협상에 의한 계약체결기준 제8조) 우선순위를 정해 국가에 가장 유리하다고 인정되는 1인의 후보자와만 협상을 진행하여 계약을 체결하는 ‘순차적 협상’ 방법에 의한다 (협상에 의한 계약체결기준 제15조).
5) 국가계약법 시행령 제7조의2 2항은 ‘각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제26조제1항제5호가목 및 바목에 따른 수의계약(제30조제2항 본문에 따라 견적서를 제출하게 하는 경우는 제외한다), 제43조에 따른 협상에 의한 계약 및 제70조에 따른 개산계약을 체결하려 할 때에는 예정가격을 작성하지 아니할 수 있으며’라고 규정하여 협상에 따른 계약의 경우에는 예정가격을 작성하지 않고 추정가격으로 계약을 체결할 수 있는 재량권을 중앙관서의 장과 담당공무원에게 부여하고 있다.
6) 생각건대 국가가 이벤트 용역 계약을 ‘협상에 의한 계약’으로 입찰을 진행하는 것이 부당하다고는 할 수 없다. 문제점은 예정가격이 아닌 추정가격으로 이를 진행함으로 인하여 인건비 및 이윤의 보장이 어렵다는 점인데 아래에서 이를 살펴본다.
(3) 추정가격과 예정가격
1) 추정가격
가. 추정가격의 개념
‘추정가격’은 물품, 공사, 용역 등의 조달계약을 체결함에 있어서 국제입찰여부를 판단하거나, 입찰공고방법, PQ, 적격 심사제도, 대형공사, 내역입찰, 수의계약 등의 대상여부를 판단하는 기준으로 삼기 위한 가격이라 할 수 있다.
예정가격은 입찰방법결정 및 입찰공고 후 입찰 또는 계약체결 전에 작성되어지는 것이므로 이보다 앞서 국제입찰대상이 되는지, 지역제한이 되는지, 공동도급 대상인지를 결정하기 위해서는 예정가격을 결정하기 전에 미리 그 가액을 추산해 보아야 할 수가 있기 때문에 종전 예정가격을 기준으로 하여 구분하던 것을 추정가격을 기준으로 구분하였다.
나. 추정가격에는 부가가치세와 관급자재부분등이 포함되지 않는다.
2) 예정가격
가. 예정가격이란 계약담당공무원이 국가가 한 당사자로 되는 계약을 체결함에 있어 낙찰자, 계약상대자 또는 계약 금액을 결정하는 기준 등으로 삼기 위하여 입찰 또는 계약체결 전에 미리 작성, 비치하여 두는 가액이다.
나. 예정가격에는 대통령령에 따라 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비, 이윤이 포함된다.
3) 이벤트 산업의 추정가격 책정
국가계약법 시행령 제7조 4목은 추정가격의 산정을 이와 같이 규정하고 있다.
물품 또는 용역의 리스·임차·할부구매계약 및 총 계약금액이 확정되지 아니한 계약의 경우에는 다음 각목의 1에 의한 금액
가. 계약기간이 정하여진 계약의 경우에는 총계약기간에 대하여 추정한 금액
나. 계약기간이 정하여지지 아니하거나 불분명한 계약의 경우에는 1월분의 추정지급액에 48을 곱한 금액
(4) 해결방안
(1) 현재 시행되고 있는 국가계약법과 시행령 그리고 규칙에서는 예정가격의 경우 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 및 이윤을 포함시키도록 되어있지만, 추정가격의 경우 이에 대한 규정을 찾아볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 협상에 의한 계약이 진행될 경우 예정가격을 작성하지 않고 추정가격으로 계약을 진행하기 때문에 이에 대한 비용 산정이 불분명하며 이 때문에 많은 입찰 수주 업체가 손해를 입고 있다.
(2) 협상에 의한 계약에 있어서 추정가격을 기준으로 입찰을 진행할 경우 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 및 이윤이 포함되지 않거나 합리적인 비율로 책정되지 않는 경우가 태반이다. 합리적인 근거가 없다 할 것이기에 이를 포함시켜 달라고 국민고충위원회에 진정하거나 대통령령의 개정을 청구해야 할 것이다.
(3) 현재 우리나라에서의 ‘협상에 의한 계약’은 ‘순차적 협상’에 의하도록 하고 있는데 이는 경쟁성을 현저히 저해하는 문제점이 있다. 따라서 장기적으로 볼 때는 최고 순위자부터 순차적으로 협상을 하는 것이 발주청이 수용 가능한 가격조건을 얻어내는 데에 필요할 경우에만 ‘순차적 협상에 의한 계약’을 사용하는 것이 바람직하다. 그러나 단기적으로 볼 때는 ‘경쟁적 협상에 의한 계약’을 전면적으로 사용하는 것이 곤란한 측면이 있으므로 일단 ‘순차적 협상’을 ‘협상에 의한 계약’의 원칙적인 모습으로 하는 것이 필요하다. 즉. 경쟁적 협상 및 수의계약 요건에 해당하지 않으면 순차적 협상에 의하도록 할 필요가 있다.2)
1) 김희정, 우리나라 이벤트 산업 입찰제도에 관한 연구, 이벤트컨벤션연구 제2권 제1호(통권제3호) pp.23-46 한국이벤트컨벤션학회 2006.4.
2) 김대인, “국가계약법과 지방계약법상 계약방식의 발전방안”, 지방계약연구 2012
김정진(매크로매트릭스 대표, 한국이벤트산업협동조합 대외협력위원장, 이사)
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